SOMMARIO
Un anno fa il TAR del Lazio aveva stabilito che la sostituzione di combustibili tradizionali (ad es. Pet Coke) con rifiuti CSS costituisce una modifica sostanziale nel processo del cementificio Unicem Buzzi di Guidonia (Roma), e di Italcementi a Colleferro (RM). Per conseguenza, l’ amministrazione della Regione e’ tenuta a convocare una conferenza di servizi e una Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) che stabiliscano i termini di una nuova AIA (Autorizzazione Integrata Ambientale).
La societa’ Unicem Buzzi era ricorsa al Consiglio di Stato contro la sentenza del TAR. Ora, con la sentenza n. 1920 del 31 agosto 2023 il Consiglio di Sato ha respinto quel ricorso, fornendo una interpretazione non automatica, bensi’ discrezionale, del famigerato decreto Cingolani o “decreto semplificazioni” del luglio 2021, per quanto riguarda la facolta’ della amministrazione regionale di richiedere una nuova Autorizzazione Integrat Ambientale nel caso di impiego di rifiuti CSS. [1]
Anche la societa’ Italcementi era ricorsa al Consiglio di Stato. Lo stesso giorno, con sentenza 1912[2] il Consiglio di Stato ha respinto anche quel ricorso, con analogo argomento per quanto al decreto Cingolani, ma con ulteriori motivazioni per quanto riguarda la posizione delle istituzioni regionali, l’ ARPA in particolare.
Le due sentenze di rigetto del ricorso investono entrambi i cementifici romani, bloccando per legge l’ impiego di rifiuti CSS sia per Guidonia che per Colleferro.
In particolare, il Consiglio di Stato ha stabilito che l’impiego di rifiuti CSS come combustibile da parte di un cementificio non si puo’ automaticamente considerare una modifica non sostanziale (quindi esente da una nuova valutazione). Al contrario, quando le amministrazioni locali esprimano anche solo fondati dubbi sulla possibilita’ che l’ impiego di rifiuti CSS modifichi l’ impatto ambientale o sanitario delle emissioni del cementificio, l’Amministrazione ha il potere di ordinare la presentazione di una nuova istanza di Autorizzazione Integrata Ambientale. La sentenza di Italcementi stabilisce inoltre che a questa parte della norma non si può dare il significato di introdurre un silenzio assenso. In base alla regola generale dell’art. 20, comma 4, della l. 7 agosto 1990 n.241, infatti, il silenzio assenso è escluso nei procedimenti in materia ambientale. Per conseguenza, non stabilisce un limite di tempo alla possibilita’ delle amministrazioni locali di intervenire successivamente. Infatti, il decreto Cingolani non annette al superamento del termine di 30 giorni conseguenze particolari, in particolare la decadenza del potere di provvedere.
Nel caso delle cementerie di Gubbio, la Regione e il TAR dell’ Umbria avevano autorizzato l’ impiego di rifiuti CSS senza bisogno di una nuova AIA in base a una interpretazione del decreto Cingolani che il consiglio di stato ha ora smentito. E cio’ non ostante il parere fortemente critico della USL Umbria 1, e il ricorso al TAR del comune di Gubbio. Le due sentenze del consiglio di Stato impongono ora al Comune di Gubbio di contestare quella autorizzazione.
APPROFONDIMENTO
La questione cruciale e’ se l’ introduzione di rifiuti CSS come combustibile costituisca o meno una modifica sostanziale del processo produttivo di una cementeria. Questo e’ un punto critico perche’ qualora l’ amministrazione locale lo consideri sostanziale, essa ha il potere di avviare il procedimento per una nuova Autorizzazione Integrata Ambientale.
A questo riguardo, la sentenza del consiglio di stato si esprime molto chiaramente:
Secondo il costante orientamento del Consiglio di Stato, da cui il Collegio non intende discostarsi, le valutazioni sottese al rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale e alle relative modifiche implicano il ricorso a nozioni tecnico scientifiche in materia ambientale, connotate da un’ampia discrezionalità in merito ai possibili effetti ambientali o sanitari della modifica proposta, sindacabili dalla giurisdizione amministrativa di legittimità nei soli casi di esiti abnormi o manifestamente illogici (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 settembre 2022, n.7706). Ne discende che la definizione di modifica sostanziale, per sua natura, comporta valutazioni discrezionali, da parte dell’amministrazione, soprattutto in relazione all’interpretazione e applicazione della locuzione «effetti negativi e significativi sull’ambiente». Nella prassi la distinzione tra le due categorie di modifiche è costante oggetto di dibattito, ragione per la quale, in diverse occasioni, linee guida regionali hanno stabilito — soprattutto in materia di rifiuti — con valutazione ex ante, in quali casi la modifica debba ritenersi comunque sostanziale (cfr. Consiglio di Stato. Sez IV, n. 5766/2020), sollevando l’amministrazione procedente da un onere motivazionale che comunque, diversamente, deve ritenersi esistente.
Al fine di stabilirne la corretta interpretazione, la sentenza del consiglio di stato cita per intero L’art. 35, comma 3, del decreto Cingolani, il D.L. n. 77/2021:
“Gli interventi di sostituzione dei combustibili tradizionali con CSS-combustibile conforme ai requisiti di cui all’articolo 13 del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare n. 22 del 2013 in impianti o installazioni non autorizzati allo svolgimento delle operazioni R1, che non comportino un incremento della capacità produttiva autorizzata, non costituiscono una modifica sostanziale ai sensi dell’ articolo 5, comma 1, lettera l-bis), del decreto legislativo n. 152 del 2006 e dell’articolo 2, comma 1, lettera g), del decreto del Presidente della Repubblica n. 59 del 2013, o variante sostanziale ai sensi degli articoli 208, comma 19, e 214, 214-bis, 214-ter, 215 e 216 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e richiedono il solo aggiornamento del titolo autorizzatorio, nel rispetto dei limiti di emissione per coincenerimento dei rifiuti, da comunicare all’autorità competente quarantacinque giorni prima dell’avvio della modifica. Nel caso in cui quest’ultima non si esprima entro quarantacinque giorni dalla comunicazione, il soggetto proponente può procedere all’avvio della modifica. L’autorità competente, se rileva che la modifica comunicata sia una modifica sostanziale che presuppone il rilascio di un titolo autorizzativo, nei trenta giorni successivi alla comunicazione medesima, ordina al gestore di presentare una domanda di nuova autorizzazione. La modifica comunicata non può essere eseguita fino al rilascio della nuova autorizzazione”
Il consiglio di stato cosi’ conclude:
Tale disposizione, (NB L’ art 35 del decreto semplifcazioni di Cingolani del 2011) ispirandosi ad una logica acceleratoria e semplificatoria, eccezionalmente consente a soggetti non autorizzati al recupero e trattamento dei rifiuti, nel caso di progetti che comportano l’utilizzazione di CSS-C in sostituzione di combustibili fossili tradizionali, di formulare domanda di aggiornamento dell’AIA in essere, accelerandone contestualmente la relativa tempistica procedimentale. Essa stabilisce in maniera chiara anche quali sono i limiti di operatività di tale semplificatoria procedura di autorizzazione, riconducibili al fatto che gli interventi di sostituzione dei combustibili tradizionali con CSS-combustibile non comportino un incremento della capacità produttiva autorizzata, e che rispettino i limiti di emissione previsti per gli impianti di co-incenerimento il limite di operatività della stessa. Quando, come è accaduto nella fattispecie in esame, emergono anche solo fondati dubbi, in ordine all’effettiva sussistenza di una o entrambe le predette condizioni di ammissibilità delle modifiche non sostanziali, l’Amministrazione ha il potere di ordinare la presentazione di una nuova istanza di autorizzazione con attivazione del procedimento ordinario di modifica sostanziale ex art. 29 nonies del d.lgs. n. 152/2006.
Non c’e’ dunque automatismo tra la richiesta della cementeria di bruciare rifiuti CSS e l’estensione automatica dell’ AIA precedente. Nel caso di Gubbio, la semplice obiezione a suo tempo sollevata dalla ASL corrispondeva alla descrizione: “emergono anche solo fondati dubbi” , e dunque la Regione Umbria aveva “il potere di ordinare una nuova autorizzazione”. Non solo la Regione non lo ha fatto, ma il TAR Umbria ha rigettato il ricorso del comune di Gubbio sulla opportunita’ di farlo. Due comportamenti da parte delle autorita’ amministrative della regione Umbria imprudenti nei confronti dell’ ambiente e della salute dei cittadini, e scandalosamente condiscendenti nei confronti delle aziende in questione.
La sentenza Italcementi aggiunge alcune interessanti conclusioni, dovute soprattutto alla diversa reazione di ARPA, che nel caso di Colleferro aveva vigorosamente sostenuto che l’ introduzione di rifiuti CSS costituiva una modifica sostanziale del processo, sia per il maggior traffico di camion, che per il procedimento di accumulo e smaltimento dei rifiuti stessi, che infine per la forte probabilita’ di sforamento delle emissioni.
Per concludere, e’ opportuno ricordare al Comune di Gubbio quanto stabilito dal Consiglio di Stato:
33.3 Contrariamente a quanto sostiene la parte appellante, tuttavia, a questa parte della norma non si può dare il significato di introdurre un silenzio assenso. In base alla regola generale dell’art. 20, comma 4, della l. 7 agosto 1990 n.241, infatti, il silenzio assenso è escluso nei procedimenti in materia ambientale. Una regola diversa dovrebbe quindi essere prevista dalla legge in modo esplicito, e ciò nel caso in esame non è avvenuto, dato che l’art. 35 comma 3 non annette al superamento del termine di 30 giorni conseguenze particolari, in particolare la decadenza del potere di provvedere.
FONTI
http://www.hinterlandweb.it/wordpress/2023/09/italcementi/
https://tiburno.tv/2023/09/04/guidonia-unicem-i-rifiuti-non-si-bruciano-alle-cementerie/
Sentenza Unicem Buzzi:
Sentenza Italcementi :
NOTE
[1] https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/visualizza/?nodeRef=&schema=cds&nrg=202301920&nomeFile=202308094_11.html&subDir=Provvedimenti
[2] https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/visualizza/?nodeRef=&schema=cds&nrg=202301912&nomeFile=202308093_11.html&subDir=Provvedimenti